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L'organisation de la protection de l'enfance en France

L'organisation de la protection de l'enfance en France est complexe, car régie par des traités internationaux, par des lois nationales tout en étant décentralisée depuis 1983. A ces quatre niveaux de conceptualisation des politiques (traités internationaux, Europe, Nation, département), s'ajoute une articulation problématique entre cadre administratif (l'Aide Sociale à l'Enfance) et cadre judiciaire. Les réformes en cours (voir l'article à ce sujet) cherchent à donner un cadre plus cohèrent à cette articulation, notamment concernant les circuits complexes de signalement des situations de danger ou de risque de danger.
9 élèves de l'ENA (promotion "République", voir La protection de l'enfance en danger, une compétence décentralisée) proposent le shéma suivant pour se représenter l'architecture du système :

Les cellules de signalement existent déjà dans certains départements, par exemple le 93 et le 94. Voir en ligne la présentation du 94 :
"La cellule de signalement"
Voir aussi le guide édité par le même département : "Le guide du signalement".

> Les données chiffrées sur l'enfance en danger

Pour Elizabeth Auclaire, présidente de la commission "droits de l'enfant" de la ligue des droits de l'homme (LDH), "sur un total de 9 millions de jeunes de 10 à 20 ans, 900.000 rencontrent des difficultés d'insertion. Ils bouleversent les cadres "traditionnels" jusque là en première ligne pour prendre en charge ces destins singuliers. 90.000 cumulent des handicaps sociaux, personnels et familiaux, et parmi ceux-ci, 10.000 présentent des situations d'exclusion majeure." (in "Mineurs en danger...mineurs dangereux ! La colère de vivre.")

L'oned a fait important travail de synthèse à partir de statistiques très diverses, provenant d'institutions ne se référant pas aux mêmes définitions du danger, de la violence, des maltraitances, des carences....Voici un extrait de son rapport :
"La présentation statistique du nombre d'enfants en danger est un exercice aujourd'hui difficile en raison de l'absence de définition de cette notion réellement partagée par tous les acteurs de la protection de l'enfance. Initialement, la notion d'enfant en danger trouve son origine dans l'article 375 du code civil qui en fait état pour définir les cas où l'intervention du juge est nécessaire. Cet article dispose en effet que « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice ». Mais cette définition première a été brouillée par la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance qui a pris le parti de se référer à une autre notion, celle de mineur maltraité, sans d'ailleurs en donner de définition précise. Lors de la phase de préparation de ce texte, il avait ainsi été retenu, sous le vocable d'enfants maltraités, « les enfants victimes, de la part de leurs parents ou d'adultes en ayant la garde, soit de brutalités volontaires, soit d'une absence intentionnelle de soins entraînant des lésions physiques ou des troubles de l'état général. On y inclut également les enfants victimes de comportements plus difficiles à mettre en évidence, car ne laissant pas de trace physique : brutalités mieux contrôlées, comportements sadiques, manifestations de rejet, de mépris, d'abandon affectif, d'exigences éducatives disproportionnées... ».

Cette approche, plus restrictive, n'a pas contribué à donner de la cohérence aux définitions législatives. Pour ce motif, les acteurs de terrain se réfèrent plus généralement à la définition élaborée par l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (Odas) non plus juridique mais opérationnelle, selon laquelle les « enfants en danger » se décomposent en :

  • - « enfants maltraités », victimes de violences physiques ou psychologiques, d'abus sexuels, de négligences lourdes, ayant des conséquences graves sur leur développement physique et psychologique ;
  • - « enfants en risque » qui connaissent des conditions d'existence risquant de compromettre leur santé, leur sécurité, leur moralité, leur éducation ou leur entretien, sans pour autant être maltraités.

Pour tenir compte de ces deux types de situations, le législateur a retenu le nom d'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned), lors de sa création en 2004.

Cette pluralité de concepts a pour conséquence une grande diversité des appréciations statistiques car, en fonction de ses préoccupations, chacun des acteurs de la protection de l'enfance recense des données très différentes.
Dans son premier rapport au Parlement et au Gouvernement, l'Oned a tenté de recenser ces données produites : il n'a pu que constater leur grande hétérogénéité et la quasi-impossibilité de les apparier puisque, selon les cas, le recensement s'attache à l'enfant, à l'événement (signalement, plainte) ou à la mesure prononcée.
Le rapport d'activité de l'Oned pour l'année 2005 distingue deux types de données concernant l'enfance en danger : celles qui permettent d'évaluer le nombre d'enfants en danger en amont des décisions de protection et celles qui recensent les mesures de protection elles-mêmes.
Cinq bases de données s'attachent aux enfants en danger en amont de leur protection :

  • - celle du Snatem qui recense les appels téléphoniques au numéro d'urgence «- Allo Enfance maltraitée - 119 ». Ces données ont cependant pour limite de se fonder sur l'appel téléphonique et non pas sur les enfants eux-mêmes ;
  • - le volet « enfants en danger » du recueil de données chiffrées communes aux personnels sociaux et de santé du ministère de l'éducation nationale : ce recueil a pour mérite de s'attacher à l'enfant, chaque académie s'efforçant d'effectuer les recoupements nécessaires pour éviter les doublons, mais il reste très incomplet, puisque la moitié des académies seulement y participe à ce jour ;
  • - l'état 4001 des services de police et de gendarmerie qui recense les plaintes et les faits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie. Sa principale limite réside dans le fait qu'il ne permet pas, en dehors des infractions qui concernent spécifiquement des mineurs (viols sur mineurs, harcèlements sexuels et autres agressions sexuelles contre des mineurs, homicides commis contre enfants de moins de quinze ans, mauvais traitements et abandons d'enfants), de distinguer entre victimes mineures et majeures, ni de savoir si l'auteur est une personne ayant autorité ou non ;
  • - les tableaux de bord des tribunaux pour enfants qui recensent les mineurs en danger au sens du code civil ayant fait l'objet d'un signalement judiciaire. Mais, dans la mesure où elles sont agrégées, ces données ne permettent malheureusement pas de croisements avec celles des départements ;
  • - l'enquête annuelle sur les signalements d'enfants en danger de l'Odas qui s'attache au nombre de signalements reçus par les services des conseils généraux. C'est de loin la source la plus complète, même si sa fiabilité se heurte parfois aux différences de méthodologies adoptées par chaque département.
  • Les sources concernant les enfants en danger en aval de la décision de protection sont en nombre plus limité :
    • - les tableaux de bord des tribunaux pour enfants qui recensent les mineurs faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative. Ces chiffres, très complets concernant la protection judiciaire, n'individualisent malheureusement pas les mineurs confiés aux services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, ce qui entraîne des risques de double comptage ;
    • - l'enquête sur les bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance de la Drees qui s'attache aux mesures financées par les départements : elle inclut donc l'ensemble des bénéficiaires d'une mesure de protection administrative mais aussi ceux qui relèvent de placements judiciaires quand les enfants sont confiés par le juge à l'ASE et les AEMO judiciaires quand elles sont financées par ce même service." (extrait du projet de loi de réforme de la protection de l'enfance présenté sur le site du Sénat)
L'arbre marcheur, par François Dubois

L'arbre marcheur. Céramique.
Par François Dubois.
Céramiste et graveur.
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